La observación panóptica y el control sobre los procedimientos administrativos desplegados por la gerencia pública
MSc. Enrique Echenagucia
Universidad Central de Venezuela (UCV)
https://orcid.org/0009-0005-3860-6686
abg.enriqueechenagucia@gmail.com
Venezuela
Artículo de revisión
Fecha de Recepción: 03 / septiembre / 2023 Fecha de Aceptación: 12/ octubre / 2024
Resumen
Los orígenes del panóptico se remontan al siglo XVIII, y se vinculan con un modelo arquitectónico diseñado para espacios que requerían la aplicación de controles, vigilancia y coordinación permanentes. Esta concepción primigenia del panóptico fue examinada por el historiador, psicólogo y filósofo Michel Foucault quien determinó que este diseño podría ser considerado como el objeto del efecto y el soporte de un tipo de observación capaz de encauzar o reeducar la conducta de los sujetos expuestos a sus efectos. En tal sentido, el presente ensayo argumentativo apoyado en el método hermenéutico, y se propone examinar estos aportes teóricos con el objeto de reinterpretarlos y reflexionar sobre la posibilidad de extrapolar su aplicabilidad como dispositivo de control sobre los procedimientos administrativos desplegados por la gerencia pública
Palabras clave: observación panóptica, procedimientos administrativos, Gerencia Pública
Panoptic observation and control over administrative procedures deployed by public management
Abstract
The origins of the panopticon date back to the 18th century and are linked to an architectural model designed for spaces that required permanent control, surveillance, and coordination. This early conception of the panopticon was examined by the historian, psychologist, and philosopher Michel Foucault, who determined that this design could be considered the object of the effect and the support of a type of observation capable of channeling or re-educating the behavior of subjects exposed to its effects. In this sense, this argumentative essay, supported by a hermeneutic method, aims to examine these theoretical contributions in order to reinterpret them and reflect on the possibility of extrapolating their applicability as a control device over the administrative procedures deployed by public management
Keywords: panoptic observation, administrative procedures, public management
Observation et controle panoptique des procedures administratives deployees par la gestion publique
Résumé
Les origines du panopticon remontent au XVIIIe siècle, associées à un modèle architectural conçu pour des espaces nécessitant l'application de contrôles, de surveillances et de coordinations permanentes. Cette conception initiale du panopticon a été analysée par l'historien, psychologue et philosophe Michel Foucault, qui a déterminé que cette conception pouvait être considérée comme un objet d’effet et un support d'un type d'observation capable de canaliser ou rééduquer les comportements des individus soumis à son influence. Dans cette perspective, cet essai argumentatif, s’appuyant sur une méthode herméneutique, propose d’examiner ces apports théoriques afin de les recontextualiser et d’interroger leur possible transposition comme dispositif de contrôle des procédures administratives déployées par la gestion publique
Mots-clés : observation panoptique, procédures administratives, gestion publique
Introducción
El panóptico encuentra sus orígenes en una obra editada a finales del siglo XVIII elaborada por el filósofo, economista, pensador y escritor inglés, también conocido como: “El padre del utilitarismo”, Jeremy Bentham; que se circunscribe en un modelo arquitectónico originalmente concebido para casas de seguridad, cárceles, hospitales, fábricas, escuelas, entre otros; lugares muy particulares en los que un grupo de individuos debía mantenerse sometido a vigilancia permanente.
Ahora bien, el origen etimológico de la palabra “panóptico” proviene de un neologismo derivado de la unión entre dos términos provenientes del griego: “παν” (pan) que significa “todo” y “οπτικος” (optikós) que se refiere a “óptico”, es decir, un adjetivo calificativo que hace referencia a un edificio construido de modo que toda su parte interior puede ser observada desde un solo punto (Real Academia Española, adj., definición 1).
Como se indicó, la génesis del panóptico se encuentra plasmada en el diseño arquitectónico de edificaciones concebidas para el ejercicio de controles, vigilancia y coordinación permanentes que se efectuaba “cuerpo a cuerpo”; un modelo abstracto que posteriormente fue examinado a profundidad por el historiador, psicólogo, filósofo y teórico social Michel Foucault, en su obra Vigilar y castigar: nacimiento de la prisión (1975), aunque en reflexiones posteriores el autor superó su postura respecto al panóptico, ya que lo consideró un contrapeso al ejercicio de la libertad (Foucault, 2003, p. 89), y se decantó por desarrollar conceptos como la gubernamentalidad que favorecen formas de gobierno más sutiles y a distancia, con el apoyo de los mismos controlados.
Es interesante que la noción que define al panóptico ha evolucionado a través del tiempo, se ha adaptado al devenir del contexto histórico, económico, político y social de la humanidad, y se erige como una metodología que en la actualidad se ha visto robustecida y diversificada por la aparición y el desarrollo de nuevas Tecnologías de Comunicación e Información (TIC´s), en muchos casos disruptivas y emergentes, apartándose cada vez más de las nociones primigenias en que fuera concebido como aquel diseño arquitectónico que encontraba un sustento en el control y la gestión cuerpo a cuerpo, en virtud del momento histórico en el que surgió.
Sin embargo, su premisa esencial como fórmula para el ejercicio automático del control se mantiene incólume en la actualidad, gracias a la necesidad de aplicar métodos de vigilancia eficaces y eficientes que permitan responder ante las nuevas realidades, y encauzar la conducta de aquellos individuos sujetos a vigilancia permanente, ya que funciona como una ortopedia concertada; y aunque para algunos el planteamiento pudiese resultar anacrónico, conviene observar el fenómeno y reflexionar sobre las posibles ventajas que se desprenden de su aplicación práctica, siempre dentro de los límites provistos por el ordenamiento jurídico.
Entonces, cabría preguntarse ¿Cuál es el aporte de reflexionar sobre la observación panóptica y su posible aplicabilidad durante el despliegue de los procedimientos administrativos? Para algunos, el hecho de mencionar el panóptico es hacer referencia a un tema superado por los autores que se dedicaron a su estudio, como Foucault, quien en su momento se avocó a profundizar en el tema, en sus obras Vigilar y castigar: nacimiento de la prisión (1975), Verdad y las formas jurídicas (1978) y Microfísica del poder (1979) (Valencia y Marín, 2017, p. 513); sin embargo, y como se sostiene, aun cuando el panóptico es hijo de su tiempo, sus premisas han logrado trascender y son aplicadas en la actualidad mediante diversas prácticas.
Filósofos como Gilles Deleuze (1925-1995) o Jacques Derrida (1930-2004), también abordaron su estudio desde la disciplina o desde su carácter multiuso (Valencia y Marín, 2017, p. 513), y cabe destacar, que hablar del panóptico siempre es polémico; pero más allá de las opiniones, es irrebatible la presencia de evidencias que permiten apreciar su evolución y permanencia en el tiempo, aunque en algunos casos estos vestigios se puedan relacionar con el establecimiento de regímenes disciplinarios totalizantes. No obstante, hay que inteligenciar que el panóptico se concibe como una teoría y una herramienta eficiente para la vigilancia y el control permanente, con independencia de los fines con que se utilice.
Asimismo, se puede apreciar que el Estado en la actualidad normalmente aplica métodos de vigilancia fundamentados en este tipo de observación sobre la actividad que despliegan los ciudadanos (aunque no lo manifieste expresamente), y su ejercicio se ve instrumentalizado e implementado a través de sus funciones legislativas, ejecutivas y judiciales, con la finalidad de imponer comportamientos y encauzar la conducta de los sujetos pasivos, dominar las voluntades y disciplinar al cuerpo social, todo bajo un complejo sistema de control que explora permanentemente la conducta de los individuos.
Para ello se sirve de diversas tecnologías, tales como: videocámaras, equipos de computación y procesamiento de datos, teléfonos celulares, Drones, intervención de líneas telefónicas, GPS, satélites, hacking, reconocimiento biométrico, software para visibilizar y registrar la actividad (en cuentas bancarias, correos electrónicos, redes sociales, de mensajería), entre muchos otros; cabe destacar, que el temor que genera este tipo controles se debe a su uso irrestricto, ya que implica un evidente contrapeso a la libertad y se opone a la gubernamentalidad, un concepto definido por Foucault (2006) de la siguiente manera
Con esta palabra, gubernamentalidad, aludo a tres cosas. Entiendo el conjunto constituido por las instituciones, los procedimientos, análisis y reflexiones, los cálculos y las tácticas que permiten ejercer esa forma bien específica, aunque muy compleja, de poder que tiene por blanco principal la población, por forma mayor de saber la economía política y por instrumento técnico esencial los dispositivos de seguridad. Segundo, por "gubernamentalidad" entiendo la tendencia, la línea de fuerza que, en todo Occidente, no dejó de conducir, y desde hace mucho, hacia la preeminencia del tipo de poder que podemos llamar "gobierno" sobre todos los demás: soberanía, disciplina, y que indujo, por un lado, el desarrollo de toda una serie de aparatos específicos de gobierno, [y por otro]* el desarrollo de toda una serie de saberes. Por último, creo que habría que entender la "gubernamentalidad" como el proceso o, mejor, el resultado del proceso en virtud del cual el Estado de justicia de la Edad Media, convertido en Estado administrativo durante los siglos XV y XVI, se "gubernamentalizó" poco a poco.(p. 136)
Sin embargo, en Venezuela este tipo de vigilancia y control se aplica bajo un contexto económico, político, jurídico, social y cultural boyante de trastornos y desequilibrios, en el que ha surgido una paradoja donde las normas jurídicas y la actuación de los funcionarios en muchos casos transitan por caminos diferenciados, entonces cabría preguntarse: ¿Si el Estado normalmente aplica esta metodología sobre la sociedad, sería posible emplearla para vigilar los procedimientos administrativos que despliegan los gerentes públicos, de conformidad con los límites previstos en el ordenamiento jurídico? Y esta pregunta surge, ya que bajo este contexto atípico pareciera existir una resistencia en el funcionario a ser controlado o vigilado, entonces: Quis custodiet ipsos custodes? (Locución latina del poeta romano Juvenal, traducida como: ¿Quién vigilará a los vigilantes?)
En este caso, las consecuencias que derivan de la ausencia de métodos eficientes para el ejercicio del control público, se ven reflejadas en diversos instrumentos emanados de organismos internacionales, tales como el Observatorio Ciudadano de Corrupción (OCC), Transparencia Internacional (TI), Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), la Corte Penal Internacional (CPI), Organización de Naciones Unidas (ONU), entre otros, en los que Venezuela exhibe un desempeño que la ubica entre los países peores posicionados de la región.
En virtud de ello, la observación panóptica podría ser empleada para controlar los desequilibrios y efectos que produce la negligencia, impericia, imprudencia o desconocimiento de los aspectos técnicos o normativos que regulan el ejercicio de la función pública, ya que es necesario aplicar mecanismos de control que permitan encauzar de forma efectiva la actuación de los funcionarios, que al desvincularse de las normas jurídicas, puede ocasionar daños irreparables que tributan al fortalecimiento de la corrupción administrativa.
El presente ensayo argumentativo no busca otra cosa que generar una modesta reflexión visto que los procedimientos administrativos desplegados por la gerencia pública, en muchos casos se concatenan a la existencia de vicios e incongruencias que no les permiten adecuarse a su sentido teleológico o finalista, y como consecuencia de ello, terminan materializado aquellos supuestos que comprometen su responsabilidad, en sus distintas acepciones: civil, penal, administrativa, disciplinaria o política, la posible responsabilidad contractual o extracontractual del Estado, daños (directos o indirectos) sobre el patrimonio público, así como la vulneración de derechos fundamentales de los ciudadanos.
Como lógica consecuencia, y de forma concomitante, se transgreden los principios rectores de la Administración Pública, tales como: supremacía constitucional, legalidad, economía, celeridad, rendición de cuentas, eficacia, eficiencia, proporcionalidad, oportunidad, objetividad, imparcialidad, participación ciudadana, honestidad, accesibilidad, transparencia, buena fe, la confianza legítima o expectativa plausible, la racionalidad técnica, los cuales deben ser tutelados y garantizados durante el despliegue de la función pública.
Estas reflexiones no pretenden desplazar o menoscabar los fundamentos sobre los que se erige la Gobernanza deseada que se espera de los sistemas democráticos, o colidir con otras formas gobierno preferibles, más sutiles y a distancia, que cuenten con el apoyo de los propios gobernados; por el contrario, es una herramienta que adecuadamente armonizada con el entorno, siempre dentro de los limites provistos por el ordenamiento jurídico, y para supuestos específicos con carácter restrictivo, puede resultarle beneficiosa; ya que como constructo teorético constituye el punto de partida para bosquejar una reinterpretación, a partir del estudio de los elementos que permitirán comprender sus beneficios subyacentes.
Es necesario aclarar que el régimen competencial al que se encuentran sometidos los gerentes públicos, establece que solamente podrán realizar aquello que les esté permitido de acuerdo con las normas jurídicas, de conformidad con los principios de legalidad y supremacía constitucional, ya que la norma se convierte en el fundamento que legitima el despliegue de su actividad, y a su vez, se constituye como un límite infranqueable que permite realizar verificaciones de forma extrínseca y objetiva; es decir, aquella “libertad” o posibilidad de actuar en ejercicio de sus funciones viene condicionada desde el origen, no es absoluta, por cuanto es un régimen fundamentado en la potestad pública.
A diferencia de los particulares, cuya actividad se despliega bajo un régimen jurídico capacitario completamente diferenciado, que se fundamenta en el ejercicio facultativo del Derecho, y se admite que los particulares puedan realizar todo aquello que la ley no les prohíba expresamente, lo que sirve de sustrato importante para el ejercicio de la libertad de los ciudadanos, y constituye la principal diferencia onto-epistemológica entre ambos regímenes.
Respecto a sus elementos formales, el presente ensayo argumentativo se corresponde con “…un género discursivo de la tipología textual argumentativa, cuya escritura se visualiza en prosa. En él, el autor cumple el objetivo fundamental de defender una tesis para lograr la adhesión del auditorio a la misma.” (Zambrano, 2012, p. 141), y permite construir sus reflexiones gracias a la revisión de diversos documentos que han sido examinados, con la intención de discriminar aquellos que resultan adecuados para esgrimir los argumentos.
La metodología empleada es la hermenéutica, ya que permite comprender los significados del objeto de estudio que puede entenderse como: “…el arte de la comprensión de actos y manifestaciones humanas a partir de descifrar el contexto lingüístico y los cánones psicológicos de quien lo produce. Es el procedimiento para abordar la realidad humana que es por esencia interpretativa” (Villabella, 2015, p. 994); cabe destacar, que la actividad interpretativa se centra en explicar o esclarecer los textos seleccionados, para tomar aquellos elementos que permitirán a la postre, construir los argumentos que se expondrán y sus conclusiones.
Algunas precisiones sobre el panóptico bosquejado por Jeremy Bentham
Para comenzar con la reflexión, se indica que Jeremy Bentham (1748-1832) nació en Londres (Inglaterra), fue un célebre filósofo, economista y jurista británico, una de las figuras centrales del radicalismo filosófico inglés quien realizó contribuciones a gran parte de la legislación liberal europea (Miranda, 1978, p. 129); es reconocido como la figura más emblemática del pensamiento utilitarista clásico y desempeñó un papel importante en la reforma del sistema penal británico.
Entre sus aportes más relevantes se encuentra la configuración de un modelo arquitectónico empleado para construir centros de reclusión, y para ello utilizó en su experimentación a la población más desprovista del gobierno: los presos (Miranda, 1978, p. 130), mediante un diseño que posee unas características prototípicas muy específicas y que fuera bautizado con el nombre de: el panóptico, cuyos orígenes datan de finales del siglo XVIII (Foucault, Barou y Perrot, 1980, p. 9), tal como se aprecia en la figura Nro. 1.
Figura Nro. 1 - Diseño arquitectónico del panóptico.
Fuente: Foucault, 2003, p. 298.
Este autor estableció que la aplicación del panóptico no sólo es útil para las penitenciarías, sino también para las fábricas, escuelas, hospitales, instituciones militares y para todo tipo de establecimiento donde fuera necesaria la disciplina, el control y la vigilancia permanente, ya que procura la transposición vertical del orden. Un dato curioso, es que durante este período casi no existían textos ni proyectos acerca de las prisiones en los que no se encontrase el invento de Bentham, es decir: el panóptico (Foucault, Barou y Perrot, 1979, p. 10).
Otro de los grandes beneficios de este diseño, para el momento histórico en el que surgió, es que se puede observar todo desde un único punto, por lo que bastaba una mirada a los fines de ejercer el control y la vigilancia necesaria, sin que el vigilante pudiera ser visto por los controlados, una actividad que no requiere ser permanente sobre los sujetos pasivos, quienes al sentirse observados terminarían por interiorizarla y se autocontrolan, produciendo una transformación interna en el individuo a través de la faena, mediante la vigilancia y el control que se aplicaba cuerpo a cuerpo.
Como puede observarse, de acuerdo con los aportes de Valencia y Marín (2017), el panóptico fue una concepción que podría definirse como “…iluminista, racionalista y eficientista en contraposición de la realeza oscura y esclavizante, era la búsqueda de la claridad, la razón, y la eficiencia. La observación y la luz que buscan las instituciones es una preocupación propia del iluminismo.” (p. 517), que finalmente se pudo concretizar a través del panóptico.
Algunas apreciaciones desarrolladas por Michel Foucault sobre el panóptico
Michel Foucault (1926-1984) nació en Poitiers (Francia), fue un célebre filósofo del poder y del sujeto, sociólogo, psicólogo, historiador de la locura, la prisión, la clínica y la sexualidad, interesado en el estudio de la genealogía de la subjetividad moderna (Ramírez, Martínez y Meza, 2020, p. 742); un reconocido profesor universitario cuyo pensamiento fue influenciado por autores como Friederich Nietzsche (1844-1900), Martin Hidegger (1899-1976) y Sigmund Freud (1856-1939), quien realizó contribuciones importantes al desarrollo teórico en áreas como la historia, la crítica literaria, la filosofía y las humanidades.
Fue distinguido por investigar el desarrollo de la civilización occidental, específicamente en áreas como la sexualidad, la enfermedad, la locura y el conocimiento. Otro elemento interesante de su trabajo, fue proponer que en las formas adoptadas por el discurso y en las prácticas institucionales subyace el ejercicio del poder, a través de la exploración de las condiciones que dan lugar a las manifestaciones del discurso y el conocimiento (Ramírez, Martínez y Meza, 2020, p. 742).
Para el desarrollo de sus investigaciones, Foucault dio forma al denominado "método arqueológico", el cual propone una disociación de aquellos enunciados positivos preestablecidos, terminales y definitivos, científicos y verdaderos, en la búsqueda de otros fundamentos que le permitieran describir la historia de la psiquiatría, de la medicina y de las ciencias humanas (Ramírez, Martínez y Meza, 2020, p. 742).
Ahora bien, al revisar el capítulo 3 de su obra titulada: Vigilar y castigar: nacimiento de la prisión (1975), se observa un análisis profundizado que se orienta a describir las diversas aristas del diseño arquitectónico que contempla el panóptico, como dispositivo que permite el ejercicio automático del control, del que es posible generar nuevas reflexiones e interpretaciones, de las cuales se sirve el presente ensayo para establecer algunas de sus reflexiones; aun cuando, y como se aclaró al inicio, es una postura que fue superada por el autor.
Por su parte, Foucault (2003) planteó en el libro Nacimiento de la biopolítica. Curso en el Collège de France (1978-1979) lo siguiente
La segunda consecuencia, claro, de ese liberalismo y del arte liberal de gobernar es la formidable extensión de los procedimientos de control, coacción y coerción que van a constituir la contrapartida y el contrapeso de las libertades. He insistido bastante en el hecho de que esas famosas grandes técnicas disciplinarias que se hacen cargo del comportamiento de los individuos diariamente y hasta en el más fino de los detalles son exactamente contemporáneas, en su desarrollo, en su explosión, en su diseminación a través de la sociedad, de la era de las libertades. (…) Debe dar cabida a esos mecanismos y no debe tener sobre ellos, al menos en primera instancia, ninguna otra forma de intervención salvo las de la vigilancia. Y el gobierno, limitado en principio a su función de vigilancia, sólo deberá intervenir cuando vea que algo no pasa como lo quiere la mecánica general de los comportamientos, de los intercambios, de la vida económica. El panoptismo no es una mecánica regional y limitada a las instituciones. El panoptismo, para Bentham, es sin duda una fórmula de política general que caracteriza a un gobierno. (pp. 88-89)
Como se observa, el diseño arquitectónico del que surge el panóptico es considerado como el objeto del efecto y el soporte de un tipo de observación (Foucault, Barou y Perrot, 1980, p. 9), que según el autor, siguiendo a Bentham, es una fórmula política general que caracteriza al gobierno liberal.
Sin embargo, y como se sostiene, permite ejercer controles de forma eficaz, eficiente y parte de un tipo de ordenación que se caracteriza por garantizar el funcionamiento automático del poder aun cuando su práctica sea discontinua, lo que genera la posibilidad de reorientar el ejercicio del control o reeducar la conducta de los sujetos expuestos a sus efectos, que se encuentran bajo situaciones específicas e implica un contrapeso al ejercicio de la libertad.
Sin embargo, cabe rescatar la calidad de sus aportes, ya que como se indica, la observación panóptica nace de un modelo abstracto concebido para controlar grupos de personas que se hallaban en condiciones especiales, e interesa destacar de este diseño inteligente pero simplista, la posibilidad de extrapolarlo a otros ámbitos donde se requiera aplicar disciplina, vigilancia y control; así las cosas, resulta conveniente señalar que Foucault (2003), ha analizado los efectos que se desprenden de su implementación
De ahí el efecto mayor del Panóptico: inducir…un estado consciente y permanente de visibilidad que garantiza el funcionamiento automático del poder. Hacer que la vigilancia sea permanente en sus efectos, incluso si es discontinua en su acción. Que la perfección del poder tienda a volver inútil la actualidad de su ejercicio; que este aparato arquitectónico sea una máquina de crear y de sostener una relación de poder independiente de aquel que lo ejerce; en suma, que los detenidos se hallen insertos en una situación de poder de la que ellos mismos son los portadores.…Bentham, para hacer imposible de decidir si el vigilante está presente o ausente, para que los presos, desde sus celdas, no puedan siquiera percibir una sombra o captar un reflejo, previo la colocación, no sólo de unas persianas en las ventanas de la sala central de vigilancia, sino de unos tabiques en el interior que la cortan en ángulo recto, y para pasar de un pabellón a otro, en vez de puertas unos pasos en zigzag; porque el menor golpeo de un batiente, una luz entrevista, un resplandor en una rendija traicionarían la presencia del guardián. El Panóptico es una máquina de disociar la pareja ver ser visto: en el anillo periférico, se es totalmente visto, sin ver jamás; en la torre central, se ve todo, sin ser jamás visto. (pp. 185-186)
De lo anterior es posible inferir, que cuanto mayor sea el ejercicio de la observación que puede ser discontinua en su acción, se incrementa para quien se encuentra observado el riesgo de ser sorprendido en actividades indeseadas o no permitidas, lo que trae como consecuencia que el sujeto pasivo termine por interiorizar el control, llegando a que el sujeto pasivo se vigile a sí mismo. De seguida, señala Foucault (2003) respecto a los medios coercitivos necesarios para su aplicabilidad, lo siguiente
De suerte que no es necesario recurrir a medios de fuerza para obligar al condenado a la buena conducta, el loco a la tranquilidad, el obrero al trabajo, el escolar a la aplicación, el enfermo a la observación de las prescripciones. Bentham se maravillaba de que las construcciones panópticas pudieran ser tan ligeras: nada de rejas, ni de cadenas, ni de cerraduras formidables; basta con que las separaciones sean definidas y las aberturas estén bien dispuestas. (p. 187)
Como se desprende del texto la economía, la simplicidad, la ausencia de coercitividad, de intimidación o del uso de la fuerza son aspectos que se tienen como positivos, que derivan de la aplicación de la observación panóptica, vista la facilidad de su instrumentación ya que solamente se requiere de compartimientos bien definidos y de la posibilidad de observar sin restricciones ni obstáculos.
La reinterpretación teórica de la observación panóptica como ejercicio argumentativo
La interpretación es una actividad mental que se atribuye al ser humano, es eminentemente intelectual, y permite explicar o declarar el sentido de algo, y principalmente el de un texto (Real Academia Española, verb., definición 1); es decir, a través de la interpretación un sujeto puede adjudicarle al objeto de estudio específico, un significado determinado.
Es por ello que la reinterpretación parte de un ejercicio reflexivo sobre el mismo objeto de estudio, y estaría orientada a adjudicar un significado diferente de aquel que ha sido atribuido originalmente por los autores seleccionados que lo han desarrollado, y se aclara, que aun cuando el ensayo se poya en construcciones foucaultianas, no pretende profundizar en las opiniones del autor que desechan la utilidad del panóptico para abrir paso a otros enfoques, más allá de los vestigios que se han destacado, precisamente porque se intenta explorar una línea discursiva diferente.
Ahora bien, el panóptico como constructo teorético entraña un aspecto laboratorio que de acuerdo con Foucault (2003): “(…) puede ser utilizado como máquina de hacer experiencias, de modificar el comportamiento, de encauzar o reeducar la conducta de los individuos.” (p. 188), y como se sostiene, aun cuando este diseño arquitectónico fue concebido para una finalidad específica, bajo unas condiciones de modo, tiempo y lugar, ha evolucionado para adecuarse a las nuevas realidades, no se agota en sí misma ni se encuentra limitada a un número determinado de situaciones, por el contrario, constituye la base para desarrollar nuevas aplicaciones, tal como lo explica Foucault (2003) con meridiana claridad en su obra
El Panóptico es un lugar privilegiado para hacer posible la experimentación sobre los hombres, y para analizar con toda certidumbre las trasformaciones que se pueden obtener en ellos. El Panóptico puede incluso constituir un aparato de control sobre sus propios mecanismos…Es polivalente en sus aplicaciones; sirve para enmendar a los presos, pero también para curar a los enfermos, para instruir a los escolares, guardar a los locos, vigilar a los obreros, hacer trabajar a los mendigos y a los ociosos. Es un tipo de implantación de los cuerpos en el espacio, de distribución de los individuos unos en relación con los otros, de organización jerárquica, de disposición de los centros y de los canales de poder, de definición de sus instrumentos y de sus modos de intervención, que se puede utilizar en los hospitales, los talleres, las escuelas, las prisiones. Siempre que se trate de una multiplicidad de individuos a los que haya que imponer una tarea o una conducta, podrá ser utilizado el esquema panóptico. (pp. 188-190)
Al carecer de una morfología única, permite construir una solución hecha a la medida, y la reviste de una versatilidad que la hace adaptable en cualquier tipo de situación que requiera la implementación de disciplina, vigilancia y control sobre sujetos específicos; por lo tanto, es una herramienta extrapolable al ámbito comprendido por las unidades administrativas que integran los órganos y entes de la Administración Pública, en cualquiera de sus niveles de desagregación político-territorial (nacional, regional o municipal).
En virtud de ello, esta fórmula de control podría utilizarse como un laboratorio que permita identificar los vicios y debilidades presentes durante el perfeccionamiento de los procedimientos administrativos, que a su vez, se concretizan como el resultado de la toma de decisiones del gerente público, lo que permitiría evitar o prevenir la manifestación de situaciones que aparejan la determinación de su responsabilidad en sus distintas acepciones, por negligencia, impericia, imprudencia, abuso o desviación de poder, o por violación de la Constitución o la Ley.
Al reinterpretar aplicabilidad de la observación panóptica en el ámbito de los procedimientos administrativos, se requiere de la posibilidad de observar, analizar distribuciones, combinaciones, series o desviaciones, sin restricciones, trabas o impedimentos al momento en que se perfeccionan, para registrar vicios y debilidades, lo que permite aplicar correctivos previos o concomitantes ante la comisión de alguna acción u omisión irregular, mediante la incorporación de tecnologías que permitan supervisar, hacer seguimiento y dar publicidad a las actividades, sin entorpecer el ejercicio de la función pública.
Como es lógico, y de acuerdo con sus presupuestos existenciales, se requiere que los funcionarios que intervienen en el procedimiento estén en conocimiento de su condición como sujetos pasivos de este sistema de vigilancia, sin que sepan en qué momento están siendo observados, en el que los ciudadanos y los órganos de control interactúen coordinadamente, gracias a la implementación de las TIC´s, superando aquel control “cuerpo a cuerpo” que atendía, por razones obvias, a un contexto histórico y tecnológico determinado.
Al sentirse permanentemente vigilados, los funcionarios y los niveles gerenciales terminarán por interiorizar el ejercicio automático del control, lo que incidirá inevitablemente en su conducta y encauzará el proceso decisional en el ámbito público, que como se ha explicado, se encuentra condicionado desde el origen por las normas jurídicas, las cuales a su vez fungen como medios de corroboración extrínsecos y objetivos, lo que en definitiva debería fomentar el autocontrol de los sujetos pasivos al momento de desplegar los procedimientos administrativos, generando una transformación interna a través de la faena, bajo un enfoque orientado a la prevención y no a la sanción.
En concordancia con lo anterior, la Constitución venezolana establece que la Administración Pública se fundamenta en los principios de supremacía constitucional, legalidad, responsabilidad, transparencia y rendición de cuentas, los cuales en esencia están íntimamente unidos con la noción de vigilancia permanente, controlan el abuso o desviación de poder y la arbitrariedad en el ejercicio de la función pública, y a su vez permiten articular las funciones del Estado con la participación ciudadana, favoreciendo la inclusión y la cohesión social.
Por tal motivo, se considera que este constructo teorético podría reinterpretarse como una metodología de control aplicable sobre los procedimientos administrativos ya que tiene la potencialidad de encauzar la conducta de los funcionarios, mejorar el control sobre la gestión pública, mitigar las diversas manifestaciones que puede adoptar la corrupción administrativa como fenómeno multifactorial, y se adecua a los presupuestos de la vigilancia como mandato de optimización, por lo que se procederá a mencionar algunos de sus beneficios en la tabla Nro. 1
Tabla Nro. 1 - Beneficios prácticos de la observación panóptica.
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La observación panóptica |
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De aplicarse esta fórmula sobre el despliegue de los procedimientos administrativos, se obtendría un incremento en la eficacia requerida para garantizar la disciplina, la vigilancia y el control de las actividades asociadas al manejo de los ingresos, gastos o bienes del erario público, ya que asegura el desempeño adecuado de los funcionarios que intervienen en su perfeccionamiento, al prevenir y mitigar situaciones antijurídicas que pudieran interferir con el buen funcionamiento de la Administración Pública, el cual podría aplicarse en un contexto atípico como el venezolano caracterizado por la ausencia de controles efectivos que favorecen el auge de la corrupción administrativa. De igual forma, es importante señalar según Foucault (2003) que
…el panóptico no debe ser comprendido como un edificio onírico: es el diagrama de un mecanismo de poder referido a su forma ideal; su funcionamiento, abstraído de todo obstáculo, resistencia o rozamiento, puede muy bien ser representado como un puro sistema arquitectónico y óptico: es de hecho una figura de tecnología política que se puede y que se debe desprender de todo uso específico. (Foucault, 2003, p.189)
Como puede observarse, la observación panóptica es ambivalente, ya que se puede abordar como una teoría, o como un mecanismo de dominación (Valencia y Marín, 2017, p. 520), es una representación de la tecnología política que se debe desligar de cualquier uso específico, es un mecanismo de poder abstraído de cualquier obstáculo, resistencia o rozamiento. En virtud de ello, Foucault (2003) sostiene que: “(…) Bentham sueña hacer un sistema de dispositivos siempre y por doquier alerta, que recorrieran la sociedad sin laguna ni interrupción. La disposición panóptica da la fórmula de esta generalización” (p. 193).
Para finalizar este acápite, se indica que los fundamentos teoréticos sobre los cuales se erige la observación panóptica como fórmula abstracta que asegura el ejercicio automático del poder, poseen plena vigencia en la actualidad ya que como se sostiene, su aplicabilidad resulta viable durante el perfeccionamiento de los procedimientos administrativos, siempre dentro de los límites impuestos por el ordenamiento jurídico para tutelar situaciones específicas, con carácter restrictivo, bajo un enfoque preventivo, que no entorpezca el ejercicio de la función pública, ya que la observación panóptica naturalmente representa un contrapeso a la libertad.
Algunas evidencias de la aplicabilidad de la observación panóptica sobre los procedimientos administrativos
La palabra vigilancia proviene del latín: vigilāre (despierto o atento), y por sí misma no implica otra cosa que observar algo o a alguien atenta y cuidadosamente (Real Academia Española, verb. trans., definición 1); este notable concepto, se presenta como un valor apodíctico, un axioma cardinal positivizado que resulta transversal al ordenamiento jurídico ya que funge como un mandato de optimización, por tanto, es extensible a toda actividad desplegada en el sector público.
Igualmente, se tiene que al revisar diversos instrumentos nacionales e internacionales, es posible apreciar la importancia que reviste la vigilancia como un elemento de control que abarca todo el despliegue de la actividad administrativa que se atribuye al Estado; asimismo, que su ejercicio se reparte entre los ciudadanos quienes están facultados para actuar de forma individual o colectiva y en ciertos órganos del mismo Estado que ejercen determinadas potestades de vigilancia, control y supervisión.
La vigilancia como concepto entraña gran relevancia en el ámbito jurídico, y está revestida por una triple acepción, ya que es entendida como: derecho, deber y potestad. Es un derecho y un deber de todos los ciudadanos participar activamente en la formación, ejecución y control de la gestión pública; e igualmente, al hacer referencia específicamente al uso, manejo o disposición del erario público, es una potestad y un deber de determinados organismos ejercer la vigilancia, el control y la fiscalización sobre los ingresos, gastos y bienes púbicos.
Cabe destacar que la vigilancia en un sentido amplio, puede ser entendida como una fórmula tradicional de control que ubica su origen en el ordenamiento jurídico, y parte desde el mismo texto constitucional; por tanto, se encuentra revestida de aquella supra-legalidad material que le permite permear a los distintos instrumentos normativos jerárquicamente inferiores.
Asimismo, su aplicabilidad viene robustecida gracias a distintos instrumentos internacionales que fomentan la participación ciudadana, en el entendido que la vigilancia es uno de sus derechos y deberes derivados. Por tales motivos, a continuación se presentan algunas evidencias plasmadas en instrumentos internacionales que sustentan su aplicabilidad, tal como se muestra de seguida en la tabla Nro. 2.
Tabla Nro. 2 - Evidencias presentes en instrumentos internacionales que sustentan la aplicabilidad de la observación panóptica sobre los procedimientos administrativos desplegados por la Gerencia Pública.
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Dispositivo |
Evidencias |
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Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible - ONU (2015). |
Objetivo de Desarrollo Sostenible 16. |
El acceso a la información pública y el gobierno abierto es clave para la transparencia, la democracia, la buena gobernanza y un requisito para la participación significativa de los ciudadanos en la toma de decisiones, lo que permite el desarrollo sostenible. |
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Carta iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública |
N/A. |
El derecho de participación ciudadana en la gestión pública conlleva establecer mecanismos para ello, complementarios a los previstos para la representación política del Estado. La gestión pública participativa contribuye al desarrollo de los países, favoreciendo la inclusión y la cohesión social. |
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Carta Democrática Interamericana - ONU (2001). |
Artículos 1, 2, 3 y 6. |
La participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad, es una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia, ya que fomentar la participación ciudadana fortalece la democracia. |
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Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos Cumbre ministerial sobre informalidad e inclusión social en tiempos de COVID en América Latina y el Caribe - OCDE (2020). |
N/A. |
La participación puede mejorar el desempeño de las políticas y la calidad de los servicios públicos, al ayudar a los gobiernos a comprender mejor las necesidades de las personas, aprovechar la inteligencia colectiva para la innovación, crear políticas más costo-eficientes y optimizar la implementación de políticas públicas. |
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Convenio Nro.169 Sobre Pueblos Indígenas y Tribales - OIT (2014). |
Artículo 2. |
Los gobiernos deben asumir la responsabilidad de desarrollar con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad. |
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Convención Americana Sobre Derechos Humanos |
Artículo 23. |
Todos los ciudadanos deben gozar del derecho de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos. |
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Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción - ONU (2003). |
Artículo 5. |
Cada Estado de conformidad con su ordenamiento jurídico, debe formular y aplicar políticas contra la corrupción que promuevan la participación de la sociedad y reflejen el imperio de la ley, la adecuada gestión de los asuntos y bienes públicos, la integridad, la transparencia y la rendición de cuentas. |
Como se puede apreciar, existen múltiples evidencias que emanan de diversos instrumentos internacionales, que permiten justificar la aplicación de la observación panóptica como fórmula para vigilar y controlar los procedimientos administrativos desplegados por la Gerencia Pública. Asimismo, se presentan de seguida otras evidencias que emanan del ordenamiento jurídico nacional, tal como se precisa en la tabla Nro. 3.
Tabla Nro. 3 - Evidencias presentes en instrumentos jurídicos nacionales que sustentan la aplicabilidad de la observación panóptica sobre los procedimientos administrativos desplegados por la Gerencia Pública.
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Instrumento |
Artículos |
Evidencias |
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Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) |
Artículos 62, 287 y 289. |
Todos los ciudadanos tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes. Se reconoce que la participación de los ciudadanos en la formación, ejecución y control de la gestión pública es un medio para lograr el desarrollo individual y colectivo. |
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Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (2010) |
Artículos 2, 42, 44, 64, 67, 69, 70, 73, 74 y 75. |
La Contraloría General de la República es un órgano del Poder Ciudadano, al que corresponde el control, la vigilancia y la fiscalización de los ingresos, gastos y bienes públicos, así como de las operaciones relativas a los mismos. |
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Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) |
Artículos 100 y 104. |
En cada municipio existirá un contralor municipal, que ejercerá de conformidad con las leyes y la ordenanza respectiva, el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes municipales, así como de las operaciones relativas a los mismos. |
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Ley de Reforma de la Ley Orgánica de Contraloría Social (2023) |
Artículos 1, 2, 3, 4 y 5. |
La ley tiene por objeto el desarrollo y la consolidación de la contraloría social como medio para la prevención, vigilancia, supervisión y control de la gestión pública, así como de las actividades del sector privado que incidan en los intereses colectivos o sociales. |
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Ley de Reforma del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Contra la Corrupción (2022) |
Artículo 11. |
Los ciudadanos de forma individual o colectiva cuando tengan conocimiento de la comisión de hechos sancionados por esa ley, en los que se encuentren involucrados recursos públicos, deberán acudir a las autoridades competentes a los fines de presentar denuncias. |
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Ley de Transparencia y Acceso a la Información de Interés Público (2021) |
Artículos 1 y 2. |
Las personas tienen derecho de acceder a la información de interés público, de acuerdo con lo establecido en la Constitución y en el ordenamiento jurídico, como medio para favorecer la participación ciudadana en el diseño, formulación y seguimiento de la gestión pública para fortalecer el Estado democrático y social de Derecho. |
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Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (2009) |
Artículos 1 y 9. |
Este reglamento tiene por objeto desarrollar los principios y disposiciones de la ley orgánica destinados a regular el ejercicio de las competencias en materia de control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes públicos, el funcionamiento del Sistema Nacional de Control Fiscal y la participación de los ciudadanos en el ejercicio de la función contralora. |
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Normas para Fomentar la Participación Ciudadana (2007) |
Artículos 1, 8 y 9. |
Estas normas tienen por objeto fomentar el ejercicio del derecho de los ciudadanos a participar en el control sobre la gestión pública a través de las oficinas de atención al ciudadano de los órganos de control fiscal. |
De conformidad con las tablas de texto que anteceden, existen diversas herramientas nacionales e internacionales que instrumentalizan la participación ciudadana y sus diversas manifestaciones, entre las que se erige la vigilancia sobre la gestión pública como un derecho inherente a todos los ciudadanos que debe estar garantizado por el Estado, ya que permite la ampliación y la profundización de la democracia participativa como sistema político.
Asimismo, es posible prever dentro del ordenamiento jurídico venezolano, la existencia de un conjunto de normas que facultan y establecen deberes a ciertos órganos de la Administración Pública para ejercer vigilancia, control y fiscalización sobre las actividades que tengan una incidencia directa e indirecta en la administración, uso y disposición de los fondos y bienes públicos, mediante el desarrollo e implementación de cualquier metodología que sea necesaria a tales fines, conforme a los principios de legalidad y de supremacía constitucional.
Es importante destacar que de acuerdo con estos principios la asignación, distribución y ejercicio de las competencias de la Administración Pública debe adecuarse a lo establecido en la Constitución, las leyes y los actos administrativos de carácter normativo, dictados formal y previamente conforme a la ley, tal como se desprende de los artículos 7 y 141 de la Constitución en concordancia con el artículo 4 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública.
En virtud de lo expuesto, es posible verificar la juridificación y aplicabilidad practica de los presupuestos teoréticos sobre los cuales se configura la observación panóptica como fórmula abstracta que permite el ejercicio del control, la vigilancia y la fiscalización sobre la gestión pública.
Por tales motivos, a criterio de quien suscribe, resulta viable la posibilidad de emplear este notable dispositivo sobre los procedimientos administrativos desplegados en el ámbito público, con el objeto de hacer visible, registrar, diferenciar y comparar, así como aplicar correctivos oportunos (previos o concomitantes) ante posibles desviaciones que sean detectadas como consecuencia de los vicios o debilidades presentes en el proceso decisional del gerente público, con la intención de controlar y mitigar la corrupción administrativa.
Conclusiones
Como se ha intentado explicar, la observación panóptica es una fórmula abstracta de control que persigue analizar distribuciones, combinaciones, series o desviaciones, registrar vicios y debilidades, orientar la conducta de los sujetos pasivos, fomentar el autocontrol, la autorregulación, lo que trae como consecuencia que el sujeto termine por interiorizar el control, llegando a que el controlado se vigile a sí mismo, generando una transformación interna a través de la faena.
El abordaje de esta temática resulta complejo, ya que por una parte se encuentran aspectos como la gobernanza deseada en los sistemas democráticos, que permite afianzar las relaciones entre los actores involucrados en el proceso de decidir, ejecutar y evaluar asuntos de interés público, y por la otra, la observación panóptica como un mecanismo de vigilancia y control que funge como contrapeso a la libertad; sin embargo, y como se ha expuesto, su aplicabilidad manifiesta algunas bondades que podrían resultar de utilidad bajo circunstancias que requieren atención especial, siempre de forma restrictiva, y dentro de los límites provistos por el ordenamiento jurídico, bajo un enfoque preventivo.
Es precisamente en su aspecto laboratorio donde se manifiesta la posibilidad de delinear nuevos medios para el ejercicio del control que resultan necesarios ante el atípico contexto económico, político, jurídico, social y cultural en que se desenvuelven las organizaciones públicas en Venezuela, por cuanto sus premisas plenamente vigentes en la actualidad, sostienen que la vigilancia no requiere de un ejercicio permanente e ininterrumpido en su práctica, ni multiplicidad de vigilantes para asegurar la prevalencia de sus efectos.
De igual forma, se pudo prever que la aplicabilidad de la observación panóptica como herramienta para el ejercicio del control y la vigilancia sobre los procedimientos administrativos posee importantes referentes, y sus presupuestos se adecuan a lo establecido en diversos instrumentos nacionales e internacionales que permiten su juridificación y aplicabilidad, con base en el principio filosófico del control, la dominación, y el disciplinamiento por medio de la vigilancia y la observación, fundada en el ver sin ser visto (Valencia y Marín, 2017, p. 526).
En un contexto como el venezolano, se pone de relieve la obligación del Estado en formular y aplicar políticas que promuevan y garanticen la participación de la sociedad de conformidad con el ordenamiento jurídico, la adecuada gestión de los asuntos y bienes públicos, la integridad de los funcionarios, la ética profesional, la transparencia, la responsabilidad, la rendición de cuentas, la racionalidad técnica y jurídica, mediante prácticas tendentes a prevenir y mitigar el grave flagelo de la corrupción administrativa y sus distintas manifestaciones.
Por tales motivos, es posible concluir a criterio de quien suscribe, que gracias a la reinterpretación teórica de la observación panóptica, su implementación podría ser un elemento que permita prevenir y mitigar la manifestación de aquellos actos u omisiones antijurídicos que ponen en riesgo los bienes jurídicos tutelados por el Estado, comprometen la responsabilidad del gerente público, generan daños al erario público o interfieren con el buen funcionamiento que se espera de la Administración Pública, que inclusive contribuye en la adquisición de saberes, habilidades y conductas que requiere la nueva Gerencia Pública, visto su carácter transdisciplinar.
Referencias bibliográficas
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Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (2009). Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública. 30 de noviembre y 1° de diciembre de 2009.
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1ra. Enmienda). Arts. 7, 62, 141, 287 y 289. 19 de febrero de 2009 (Venezuela).
Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica". Art. 23. 22 de noviembre de 1969.
Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción. Art. 5. 29 de septiembre de 2003.
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